Hace casi dos meses Diariolaeconomia.com reveló que en Colombia se estaba abriendo camino un ajuste en el IVA cercano al 18 por ciento. Hoy queda ratificado que quienes expresaron la inquietud no estaban lejos de la realidad, ni mucho menos guiados por rumores.

Luego de once sesiones de trabajo, la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria consideró urgente hacer cambios a la estructura tributaria del país que consideran es insuficiente de acara al desarrollo.

En un oficio, los expertos precisan que frente a estándares internacionales el recaudo de IVA en Colombia es bajo. La tarifa es baja y, debido al elevado número de beneficios tributarios (bienes exentos y excluidos), la base de recaudo también es reducida.
Explican que a ello hay que sumar la existencia de tarifas diferenciales y un elevado grado de evasión
La tarifa del 16% del IVA en Colombia resulta inferior a la del promedio de la OECD (18.9%) y en América Latina se ubica por debajo de Uruguay, Argentina, Brasil, Chile y Perú. 

En relación con el tamaño de la economía, dice el documento, el nivel de recaudo también es reducido frente a estándares internacionales. En promedio, la OECD recauda cerca de un punto del PIB más en IVA que Colombia.

“Así mismo, Colombia recauda menos como proporción del PIB que América Latina. Brasil recauda 3.5 puntos del PIB más que Colombia; Chile, 3 puntos; Bolivia, 2.5 puntos y Perú y Ecuador, 1 punto. 47. La productividad y la eficiencia del IVA, que miden básicamente la diferencia entre el recaudo actual y el que potencialmente podría recogerse si todos los bienes y servicios pagaran la tarifa base, es reducida en Colombia, no solamente frente a la OECD sino también frente a la mayoría de países de la región.9 Este resultado se debe tanto a la multiplicidad de tarifas y exenciones, como a altos niveles de evasión”, reza el oficio.
Los expertos concluyen que la imposibilidad de descontar el IVA en la compra de bienes de capital castiga de manera importante la inversión. Sostienen que en la mayoría de países, el IVA se establece sobre el consumo.

Bajo este esquema, las empresas pagan este gravamen sobre los bienes y servicios que adquieren, pero en general pueden descontar aquel que pagan sobre la compra de todos los insumos que utilizan en el proceso productivo, inclusive sobre los bienes de capital.

Según el estudio, Colombia es uno de los pocos países en donde las empresas no pueden descontar el IVA pagado sobre la maquinaria y equipo que adquieren. En estas circunstancias, sostiene, el IVA sobre los bienes de capital representa un costo adicional para las empresas que afecta la competitividad y desincentiva la inversión.

Agrega que las empresas solo pueden recuperar parte del IVA pagado sobre bienes de capital a través de las deducciones por depreciación en el impuesto a la renta. Adicionalmente, en la reforma de 2014 se permitió un descuento de 2% del valor de compra del bien.

La solución definitiva de este problema debe tener en cuenta, sin embargo, que el IVA sobre bienes de capital genera recursos importantes para el fisco (0.6% del PIB) y que su eliminación o reducción gradual debe ser compensada de alguna manera.

“Dicho sea de paso, la productividad y eficiencia del IVA en Colombia luciría aún más precaria al descontar este recaudo”.
Al igual que en el caso del impuesto de renta y del CREE, el sistema de retenciones en IVA es altamente complicado en sistemas y tasas. En el caso del IVA, esta elevada complejidad se une con la existencia de un régimen simplificado, generando incentivos a la evasión. En efecto, proliferan facturas de operaciones ficticias entre agentes del régimen ordinario y simplificado que dan lugar a indebidos descuentos del impuesto.

Sobre impuestos anti técnicos

Dentro del análisis de la Comisión de expertos tributarios, Colombia sigue abusando de dos impuestos anti-técnicos: impuesto a la riqueza/patrimonio de las empresas y GMF.

Anota que a pesar de que nacieron en momentos de necesidad de recursos como impuestos temporales, en parte bajo el reconocimiento de su carácter anti-técnico, estos impuestos han adquirido un carácter permanente debido a que su vigencia se ha prorrogado varias veces. Adicionalmente, su diseño dista de ser el más eficiente desde el punto económico.

El impuesto al patrimonio fue aplicado en Colombia hasta comienzos de la década de los años 90 como un impuesto complementario sobre las personas naturales, como es lo usual en muchos países. Posteriormente fue eliminado mediante el Decreto 1321 de 1989 y la Ley 6 de 1992.

Explica el estudio que luego este gravamen fue restablecido en el 2003, sobre patrimonios altos tanto de las empresas como de las personas. En la actualidad, el 95% del recaudo de este impuesto es pagado por las empresas y sólo 5% por un bajo número de personas naturales.

Para las empresas que lo pagan, esta carga, que se suma a las derivadas de la alta tarifa del impuesto de renta, la sobretasa del CREE y la imposición del IVA sobre los bienes de capital, genera un desincentivo adicional considerable para la inversión y puede estimular fugas de capital hacia el exterior con el fin de evadirlo. Estos desincentivos a la inversión resultan particularmente perjudiciales en períodos como el actual, de desaceleración en el crecimiento económico.

El GMF es un impuesto de fácil recaudación y genera recursos importantes para el Gobierno (1,3% del PIB en el último año), pero su alta tarifa actual podría ir en detrimento de la intermediación financiera.

No obstante, afirman, si bien la desintermediación financiera, aproximada a través de la razón de efectivo sobre una medida amplia de dinero en circulación (M3), aumentó en los primeros años del impuesto, ésta ha registrado un gradual descenso desde 2006.

Ambos impuestos tienen una vigencia limitada hasta 2018 el primero y hasta 2021 el segundo y no es claro en la actualidad cómo van a ser sustituidos en términos de recaudo para los años subsiguientes.

El desmonte del impuesto a la riqueza, explican, ya está financiado con la sobretasa al CREE. Sin embargo, como dicha sobretasa sólo tiene vigencia hasta 2018 y el desmonte del GMF comienza en ese mismo año, es necesario sustituir a partir de entonces, esa dos fuentes tributarias.

Impuestos de Industria y Comercio

Sobre este particular, comentan, se identifican tres problemas estructurales graves en relación con el ICA.

En primer lugar, la base del impuesto son los ingresos brutos, lo cual lleva a que el impuesto sea excesivamente oneroso para aquellas actividades que operan con un margen de utilidad pequeño. Adicionalmente, es un impuesto acumulativo que grava los ingresos brutos en cascada, y que por tanto, afecta, los productos en la cadena de comercialización.

En segundo lugar, dice, el ICA está definido como un impuesto de localización y existen numerosas dificultades prácticas en la territorialización de la actividad económica. “Esto genera efectos de múltiple tributación por la misma actividad, en la medida en que sobre una misma actividad se puede llegar a pagar varias veces el impuesto en diferentes localidades”.

Adicionalmente, expone el estudio, esta misma dificultad ha dado lugar a disputas entre municipios y en algunos casos a inequidades, debido a que no todos tienen la misma capacidad de alegato y defensa jurídica. “Esto es especialmente visible en industriales que comercializan sus productos en otros municipios, en comerciantes que distribuyen productos en varios municipios y en actividades de servicios que conectan operaciones entre varios municipios como el transporte y las telecomunicaciones”.

En tercer lugar, los costos de cumplimiento para las empresas que operan en varios puntos del territorio nacional son excesivamente elevados, debido a la multiplicidad de tarifas, sistemas de liquidación y calendarios de pago, entre otros.

Existe una gran variedad de tasas entre las actividades económicas gravadas por el ICA. Alrededor de 460 actividades económicas son gravadas por el ICA, empero, esta cantidad varía entre municipios pues algunas actividades no son sujetas a dicho impuesto en algunas localidades.

Bogotá y las ciudades más importantes concentran una proporción importante del recaudo total del ICA. Varios son los factores que pueden explicar esta concentración del recaudo. Por ejemplo, Bogotá concentra una proporción importante de la actividad económica del país, tiene tarifas más elevadas, grava actividades que en otros municipios no están sujetas al tributo y ha desarrollado una mayor capacidad de recaudo y fiscalización del impuesto. No obstante, también es cierto que en la capital se localizan varias de las sedes principales de muchas empresas que venden en otras localidades y, así como otras ciudades importantes, tiene una mayor capacidad jurídica, todo lo cual puede haber favorecido los resultados de las disputas a las que han dado lugar las dificultades en la territorialización de la actividad económica.

Estructura tributaria ineficiente

Según estudios y análisis de los miembros de la Comisión, históricamente, en América Latina los gravámenes indirectos han sido más importantes en materia de generación de ingresos que en los países de la OECD. En América Latina los impuestos sobre bienes y servicios recaudan cerca de 4% del PIB más que el impuesto de renta y el de la propiedad sumados.

En la OECD, el recaudo de los impuestos sobre la renta y sobre la propiedad superan el de los tributos sobre bienes y servicios en un poco más de 2% del PIB.

“Colombia se ha desviado de esa tendencia. La evolución del recaudo de impuestos indirectos se ha estancado en los últimos años, al tiempo que el de los directos ha venido ganando importancia. Entre 2000 y 2011, el recaudo de impuestos sobre los bienes y servicios superó al generado por los tributos sobre la renta y la riqueza en cerca de 1.6% del PIB. En la actualidad, los impuestos directos (a la renta y la propiedad) generan un monto de recursos superior en un poco más de un punto del PIB a los impuestos indirectos (sobre los bienes y servicios)”.

Aclaran los designados para este análisis que a diferencia de lo que ocurre en la OECD, en Colombia, como en otros países latinoamericanos, los impuestos directos (renta y propiedad) recaen en muy alta proporción sobre las empresas, y no sobre los individuos, con el riesgo de convertirse en un desestimulo para la inversión y el crecimiento económico.

Urge reforma tributaria estructural

En los últimos 24 años se ha creado un consenso en el país alrededor del modelo de desarrollo implícito en la Constitución de 1991.

La Comisión precisa que la Carta garantiza los derechos políticos básicos, pero también adicionó los derechos sociales y económicos que debe garantizar el Estado en la medida de sus posibilidades. La Corte Constitucional ha actuado para procurar que el Estado haga efectivo su cumplimiento. Todo ello necesariamente ha implicado el crecimiento de la intervención estatal y del tamaño del Estado. En efecto, el gasto público del sector central pasó de menos del 10% del PIB en 1990 a 19% en el año 2013.

En la primera década de la Constitución una parte del aumento en gasto para financiar los nuevos derechos se tuvo que hacer con deuda, dado que los incrementos tributarios fueron insuficientes, pero la crisis de fin de siglo demostró que esto no era sostenible.

Se hizo evidente, afirman, que el Estado Social de Derecho que prescribe la Constitución no se sostenía con el nivel de ingresos tributarios existente. Las comparaciones sugieren que la carga tributaria en Colombia debería incrementarse en el largo plazo principalmente para financiar la garantía de educación, salud y pensiones.

Este gasto público es el que contribuye en mayor medida a mejorar la distribución de ingresos en países donde hay cubrimiento universal de esos servicios básicos.

La meta de una reforma fiscal en términos de carga tributaria va a depender de hasta qué punto la combinación de impuestos y gastos promueve el crecimiento del PIB, mejora la distribución de ingresos después de impuestos y transferencias y logra que el diseño del gasto garantice los derechos económicos de la Constitución al menor costo posible.

Paradójicamente, aunque en el caso de varios tributos Colombia tiene tasas nominales elevadas en comparaciones internacionales, también registra una de las cargas tributarias más bajas en término de recaudo efectivo. Ello obedece a una combinación de factores, particularmente de la multiplicidad de exenciones, deducciones, regímenes especiales y demás beneficios, así como de elevados grados de evasión y elusión tributaria.

Parte de las deficiencias del sistema tributario se explican porque en lugar de mejorar los impuestos fundamentales (renta, IVA, predial y contribuciones a la seguridad social), se ha acudido a impuestos que surgieron por estados excepcionales de emergencia económica como el GMF en 1998 y el impuesto al 14 patrimonio en 2002, que se han mantenido desde entonces con carácter transitorio. Pero dado que no se ha logrado eliminarlos, porque se han convertido en fuente de financiación de gasto corriente, se ha convivido con ellos, afectando la inversión y la bancarización.

En resumen, la brecha de recursos tributarios se puede disminuir aumentando el recaudo pero también disminuyendo gastos que no cumplen con los criterios de aumentar la equidad o la eficiencia de la economía.

En otras palabras, para cerrar el faltante de ingresos puede contribuir más al crecimiento económico la eliminación de gasto público ineficiente e inequitativo que un aumento en tributos.

En lo tributario, se trata entonces de hacer más equitativo y eficiente el sistema en su conjunto, mejorando el diseño de los dos grandes ejes de la tributación: las utilidades de las empresas, la renta de las personas, riqueza y el IVA en el nivel nacional; e impuestos como el predial en el sistema tributario regional y local. Así mismo, el impuesto a las transacciones, con tasas moderadas podría ser útil para controlar los fenómenos de evasión y fraude.

El esquema tributario colombiano actual es insuficiente en materia de recaudo, además de que no cumple con los principios de eficiencia y equidad característicos de un sistema fiscal exitoso.

El sistema tributario no genera el recaudo necesario para proveer de manera adecuada los bienes públicos a cargo de la Nación, financiar los programas sociales orientados a combatir la pobreza y garantizar las transferencias a las entidades territoriales como lo ordena la Constitución.

Los diferentes cálculos de expertos y analistas coinciden en que se necesita un mayor nivel de recaudo para satisfacer estas necesidades pero también indican que Colombia tiene espacio para aumentarlo.

El sistema tributario no contribuye a la equidad horizontal, en la medida en que dos personas naturales o empresas con niveles de ingresos y activos similares, e inclusive desempeñándose en actividades que compiten entre sí, pagan montos de impuestos diferentes, debido a la multiplicidad de regímenes, excepciones y deducciones especiales y también, al alto grado de evasión.

El sistema tampoco es progresivo, o equitativo verticalmente, en la medida en que aquellos que tienen mayor capacidad de pagar impuestos no aportan relativamente más al fisco que aquellos con menores posibilidades. En parte, ello obedece a que históricamente los impuestos que podrían dotar al régimen tributario de mayor progresividad, como es el caso del impuesto de renta y a la propiedad de las personas, han recaudado poco en Colombia.

Recursos insuficientes

A criterio de la Comisión de expertos en el tema tributario, la carga tributaria, medida como la razón entre el recaudo total de impuestos y el ingreso de la economía sigue siendo baja en Colombia, a pesar de que ha aumentado en las últimas dos décadas.
El recaudo total, incluyendo lo que corresponde tanto al Gobierno Nacional Central como a las entidades territoriales, representa 20.1% del Producto Interno Bruto (PIB), ubicándose por debajo del promedio de América Latina (21.3%) y significativamente más abajo del promedio de los países de la OCDE (34.1%). 15.

El recaudo generado está por debajo del potencial de acuerdo con el nivel de desarrollo de Colombia. Una comparación internacional detallada muestra que la carga tributaria en Colombia es baja frente a países con similar nivel de PIB per cápita como Chile y Brasil.

De acuerdo con cálculos de la OECD (2015), que tienen en cuenta no solamente el nivel de PIB per cápita sino también la estructura de la economía y el grado de apertura, el recaudo potencial estaría cerca de 24% del PIB.

“Lo anterior significa que, dado el nivel de desarrollo del país, el Gobierno está recaudando un bajo nivel de impuestos. Como consecuencia, hay espacio para producir incrementos en el recaudo que resulten necesarios, siempre y cuando se hagan en forma tal que la estructura impositiva no afecte la equidad y la competitividad y, entre otros, a través de mejores controles a la evasión y elusión”, dice el extenso documento.

Dentro de las directrices que dan, los expertos de alto nivel exponen que analizaron diferentes temas presentados por los miembros de la Comisión, el Ministerio de Hacienda, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN y expertos nacionales e internacionales.

“Así mismo, hemos dedicado tiempo a recibir, organizar y revisar los planteamientos de la ciudadanía, los cuales contribuyen de manera importante tanto al análisis como a la formulación de recomendaciones de la Comisión”, sostiene el documento.
La comisión la integran reconocidos economistas y personas muy doctas en finanzas públicas. El documento fue firmado por Ricardo Bonilla, Rosario Córdoba, Alfredo Lewin, Oscar Darío Morales, Soraya Montoya, Guillermo Perry, Julio Roberto Piza, Miguel Urrutia y Leonardo Villar.