Por Jairo Alonso Mesa Guerra
En Colombia la tierra es un activo jurídico antes que un activo económico. Su valor productivo depende de una condición mínima: que el derecho sea estable, financiable y transable. Pero buena parte de la propiedad rural no ofrece esa estabilidad porque el sistema deja reabrir discusiones sobre origen, adjudicación o uso muchos años después. Esa incertidumbre no es solo debate de especialistas: es un costo país que se traduce en crédito caro, inversión aplazada y productividad estancada.
El núcleo del problema es el “cierre”. En tierras, cerrar significa saber cuándo una controversia termina y cuándo un tercero puede confiar. No es casual que el Decreto Ley 902 de 2017, al diseñar el procedimiento único, haya justificado la necesidad de un trámite ágil para brindar seguridad jurídica, evitar dilaciones injustificadas y buscar “cierre y estabilidad” de decisiones, incluso mediante acumulación procesal. Si el sistema no cierra, el mercado descuenta el activo: baja valor, sube el costo de transacción y se encarece el financiamiento.
El ejemplo más costoso de no cerrar está en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994. La norma prohíbe titulares baldíos a quien ya sea propietario o poseedor de otros predios rurales; declara nulas las adjudicaciones que violen esa prohibición; y permite demandar la nulidad judicial dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria o publicación.
Hasta ahí hay horizonte temporal. Pero el mismo artículo agrega una potestad excepcional: el entonces INCORA, podía revocar directamente, “en cualquier tiempo”, las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas en violación del régimen, sin exigir el consentimiento expreso y escrito del titular.
Por sucesión institucional (INCORA, INCODER, Agencia Nacional de Tierras), hoy esa facultad se ejerce desde la autoridad agraria vigente: la ANT ha reiterado que la revocatoria de adjudicaciones de baldíos es una potestad propia y exclusiva, respaldada en el artículo 72, que puede ejercerse “en cualquier tiempo” y sin necesidad de consentimiento previo. La Corte Constitucional examinó esa excepción (Sentencia C-255 de 2012, citada en documentos oficiales) y reconoció su finalidad constitucional: proteger el régimen especial de baldíos y la función social de esos bienes. El dilema económico es simple: una potestad atemporal puede ser constitucional, pero genera un incentivo estructural a frenar la inversión formal, porque el riesgo no tiene frontera.
Esto se vuelve, literalmente, una decisión de crédito. Si un colateral puede “desaparecer” por revocatoria administrativa, los bancos suben tasas o se retiran. Y si la seguridad del título depende de lecturas futuras sobre acumulación o violaciones históricas, un fondo o una agroindustria congela el cierre financiero. El problema no es falta de tierra o de mercado; es riesgo jurídico.
A esa inseguridad se suma un problema masivo de origen del título: la falsa tradición. El Decreto 578 de 2018 define estos derechos como aquellos que provienen de actos de dominio incompleto y reconoce que, según estudios de la Superintendencia de Notariado y Registro, cerca del 36% de los folios de matrícula inmobiliaria tienen antecedentes registrales que inician con falsa tradición, evidenciando alta informalidad en la titularidad. En términos prácticos: millones de predios “tienen papeles”, pero no necesariamente tienen un origen saneado que soporte crédito formal.
Los procesos agrarios administrativos también introducen riesgo cuando operan como “limbos”. En extinción del dominio sobre tierras incultas, la Ley 160 fija causales claras: tres años continuos de no ejercer posesión en la forma legal (salvo fuerza mayor), violaciones ambientales o destinación a cultivos ilícitos. Además, ordena inscripción del acto de inicio en el registro: desde esa inscripción, quien adquiera derechos reales asume el proceso “en el estado en que se encuentre”. En papel, el procedimiento promete velocidad: término probatorio máximo de 30 días y decisión dentro de los 15 días siguientes al vencimiento del término probatorio. En la economía real, sin embargo, suele sentirse como un riesgo prolongado; y aquí hay un vacío de transparencia.
En clarificación, deslinde y determinación de indebida ocupación de baldíos ocurre algo similar: la providencia de inicio se inscribe para efectos de publicidad y tiene impacto sobre nuevos adquirentes; la carga de la prueba recae en los particulares; y existe acción de revisión ante el Consejo de Estado dentro de 15 días desde la ejecutoria. El impacto económico es directo: basta que el predio entre a un procedimiento para que el flujo de crédito y la transacción se frenen o encarezcan.
La magnitud de esta incertidumbre se hizo visible con la Sentencia SU-288 de 2022. En el Comunicado 26 de 2022, la Corte reportó que la SNR identificó alrededor de 26.929 folios de predios presuntamente baldíos con sentencia judicial de pertenencia, que debían ser estudiados por la autoridad agraria. Ese universo explica por qué la debida diligencia rural dejó de ser revisión registral y pasó a ser investigación de origen, con un efecto distributivo evidente.
Y no puede omitirse la restitución. La Ley 1448 de 2011 crea el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente; asigna competencia en única instancia a jueces y magistrados especializados; y dispone la consulta de sentencias de jueces que niegan la restitución. Para proyectos productivos, el efecto es simple: predios con controversia se encarecen o se excluyen hasta tener decisión definitiva (riesgo jurídico, reputacional y operativo). Esto no es un juicio de valor contra la restitución: es constatar su impacto económico cuando el mercado no está equipado con información y cierres oportunos.
Sobre esa estructura cae la percepción del “catastro expropiador”. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi explica que el artículo 49 del Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 (Ley 2294 de 2023) busca reducir el rezago de avalúos catastrales y corregir distorsiones e inequidades. Pero, en el debate público, se ha advertido el riesgo de shocks fiscales por incrementos abruptos del avalúo y del predial, lo que refuerza la idea de que formalizar puede “salir caro” en costos fijos. Si formalizar implica exponerse a un costo impredecible sin mecanismos de reclamación eficaces, la informalidad se vuelve un “seguro” perverso.
Colombia sí tiene concentración; el DANE muestra que cerca del 1% de los terrenos agropecuarios de gran tamaño (>200 has) ocupa algo más del 78% del área productiva. Pero tamaño no es sinónimo de especulación. La política pública debe distinguir: acumulación productiva es inversión verificable, productividad, empleo formal y encadenamientos; concentración especulativa es retención improductiva y captura de valorización pasiva sin transformación. Castigar el tamaño, sin medir productividad, termina castigando también proyectos eficientes que podrían generar empleo y valor agregado en regiones apartadas.
A este escenario se suma un factor aún más disruptivo: los procesos de extinción de dominio que adelantan la Fiscalía General de la Nación y los jueces de la República, los cuales pueden tardar años, incluso décadas, en resolverse. Durante ese tiempo, los predios quedan bajo administración de la Sociedad de Activos Especiales (SAE), muchas veces sin una destinación productiva eficiente y, en la mayoría de los casos, con deterioro económico evidente. Lo más grave es que, tras largos procesos judiciales, no es excepcional que la justicia ordene la devolución de esos bienes a sus propietarios, después de haber pasado años fuera del circuito productivo. El mensaje para el mercado es devastador: la tierra puede ser intervenida, paralizada y desvalorizada durante años, incluso sin una decisión definitiva en contra de su titular.
La reforma sensata es una agenda de cierre y garantías: caducidad reforzada para la revocatoria administrativa del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, con protección a terceros de buena fe y compensaciones cuando corresponda; plazos máximos y auditables para los procesos agrarios; saneamiento masivo de la falsa tradición e interoperabilidad catastro–registro; un certificado integrado de riesgo predial para decisiones de inversión informadas; una UAF dinámica basada en proyectos productivos verificables; y una transición catastral que no castigue la formalidad.
Este rediseño debe ir acompañado de mayor eficiencia de la Fiscalía General de la Nación en los procesos de extinción de dominio, así como de mayor seguridad jurídica en la restitución de tierras bajo la Ley 1448 de 2011, con estándares probatorios más rigurosos que protejan a los terceros de buena fe y eviten reclamaciones infundadas.
El debate sobre la tierra en Colombia no puede seguir girando únicamente alrededor de su distribución, sino de su estabilidad jurídica. Sin reglas claras, procesos que cierren y derechos que se consoliden, cualquier política rural seguirá operando sobre la incertidumbre. La seguridad jurídica no es un lujo técnico: es la base sobre la cual se construye inversión, productividad y desarrollo. En una próxima columna abordaré otro elemento clave de este sistema: la jurisdicción agraria, llamada a ser, si se diseña correctamente, el punto de quiebre entre un modelo que revisa indefinidamente y uno que, por fin, sea capaz de cerrar.
